在财政逆周期调节需求和地方债务化解压力的双重作用下，我国专项债使用范围迎来重大调整，从传统基建向公共服务、产业升级、债务化解等多领域加速拓展。
上海证券报记者了解到，近期浙江、北京、湖南等地率先试点创新模式，通过收购商品房、注资产业基金、清偿企业欠款等举措，推动专项债功能从单一投资向“稳增长、调结构、防风险”的多维目标转型。
业内专家认为，这一调整背后，是地方政府在传统基建饱和、优质项目稀缺背景下的主动求变，也是财政政策精准滴灌实体经济的关键突破。
专项债投向空间显著扩大
近期，各地专项债资金使用范围实现重要突破，从传统基建投资向更广泛的公共服务领域延伸。
具体来看，今年5月，湖南省人大常委会批准了湖南省2025年省级预算调整方案，其中200亿元用于清偿拖欠企业账款；浙江省近期发行了三只精准用于保障性住房项目的专项债，合计融资16.53亿元；北京市第六批专项债中，第35期专项债发行规模达100亿元，投向“北京市政府投资引导基金”。
结合近期专项债创新的经验，东方金诚研究发展部执行总监冯琳表示，专项债资金支持存量商品房去库存、土地收储等领域，有助于缓解房地产企业和地方融资平台的短期流动性风险。同时，专项债用于清偿政府拖欠企业账款，既减轻地方财政压力，又缓解企业经营困境、增强市场信心。
记者注意到，不同省份选择重点投向的领域各有不同。上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾认为，这主要出于因地制宜的考量。例如北京市风险投资行业较为发达，政府投资基金运作较为成熟，所以选择将部分专项债资金注入政府投资基金。
回顾近年来专项债的使用情况来看，自2019年以来，其投向主要集中在生态环保、保障性住房、社会事业、水利、市政基础设施等领域。2025年起，专项债首次实行“负面清单”管理，明确未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，投向空间显著扩大。
据了解，2020年至2024年，我国年度新增专项债限额分别为3.75万亿元、3.65万亿元、3.65万亿元、3.8万亿元和3.9万亿元。中建政研政府投融资研究中心助理研究员王广杰表示，2025年，新增专项债限额预计将达4.5万亿元，为专项债投向领域扩容提供了政策空间。
在债券市场层面，冯琳表示，专项债供给规模扩大，丰富了可投资债券品种，为债市提供更强的流动性和风险分散空间。多样化的投向也使债券收益率曲线更加平滑，有助于提升市场定价效率。特别是中长期期限专项债比例的提升，更好满足了长期资金的配置需求。
有利于平衡短期化债与长期效益
在部分地区隐性债务率较高、传统基建拉动效应减弱的背景下，专项债政策正实现从“单一基建投资”向“债务化解+产业培育”的功能升级。多位专家认为，专项债的多元化应用正在产生显著政策效果，有利于平衡短期化债与长期效益。
具体来看：一方面，专项债通过支持商品房去库存、清偿拖欠账款等举措，直接缓解了地方政府和企业的短期流动性压力；另一方面，通过注资产业基金、支持新兴产业等安排，专项债为培育新质生产力提供了长期动力。这种“短期纾困”与“长期赋能”相结合的模式，正在重塑地方财政的可持续发展路径。
不过，专项债资金投向领域扩展的同时也需要关注潜在问题。钱一蕾表示，对化债而言，债务置换有利于提升透明度、规范化管理，但大规模置换可能削弱地方政府控制债务的内在动力，产生道德风险；对产业而言，新基建和战略性新兴产业项目虽然具有较大成长潜力，但存在技术、市场等多重不确定性，对地方政府的项目筛选与收益管理能力提出更高要求。
对此，钱一蕾表示，防范隐性债务风险的根本在于体制机制改革。“专项债化债不能成为地方政府的‘免费午餐’。地方需硬化预算约束，严控新增隐性债务，同时加快融资平台市场化转型，盘活低效资产，将其转化为偿债资金。”
冯琳预计，未来专项债投向还有望进一步向消费基础设施和商贸流通体系建设等领域拓展，以提升消费供给效能，增强内需动力。
钱一蕾则判断，政策导向将继续鼓励专项债向新兴产业、新能源、新型基础设施等领域倾斜，通过精准投向、财政杠杆效应与社会资本协同，助力经济高质量发展。“专项债正在从传统的逆周期调节工具，逐步演变为促进产业转型、推动新经济动能成长的重要财政金融政策抓手。”钱一蕾说。
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